自今年2月份全國范圍內開展政府和社會資本合作項目核查、審計、整改以來，停頓至今。在市場的千呼萬喚下，終于在11月8日迎來新機制，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文）。

115號文的發布，是對過去近十年政府和社會資本合作（PPP）發展的回顧與審視，更是政府和社會資本合作開啟新征程的再出發。但是，面對新機制，政府和社會資本合作將何去何從？市場要如何應對？作為深耕基礎設施和公用事業領域近20年的專業機構，中化商務現結合自身實踐經驗就115號文分享幾點看法。

1 全部采用特許經營模式

115號文的發布，進一步厘清了政府和社會資本合作與特許經營的關系。新機制下，“政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施”，以后的PPP項目都將是特許經營項目。根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式。

2 明確管理責任分工

新機制下，發改部門成為政府和社會資本合作模式的牽頭部門，將發揮綜合協調作用，嚴格把關項目特許經營方案，并依法依規履行項目審批、核準或備案職責。財政部門將進一步嚴格執行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。國家發改委將進一步制定《特許經營方案編寫大綱》、《特許經營協議范本》以及實施細則等文件，指導依法合規、穩妥有序實施政府和社會資本合作項目。

3 聚焦使用者付費

115號文明確要求“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”，這也就意味著項目必須要有經營收益。一方面以后將不再有完全的“政府付費”類項目；另一方面未完全排除政府投資支持或付費，政府可“在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持”或者“政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”，在此規定之下，諸如垃圾焚燒發電、污水處理等使用者付費能夠覆蓋建設投資和部分運營成本但仍有部分缺口的項目，也將可以正常推進實施。

4 優選民營企業，回歸本源

PPP對我國來說既是舶來品，曾幾何時也是新事物，但在過去近十年的實踐中出現了參與主體較集中于央國企等問題。

新機制的出臺以及《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》的發布，極大程度上鼓勵民營企業參與，讓政府和社會資本合作模式回歸本源。《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）的廢止更是終結了地方政府通過“本級國有企業作為社會資本參與PPP項目”的方式將PPP異化為政府融資平臺和變相舉債工具的做法。

但是，新機制優先選擇民企的指揮棒下，需要各參與主體重新認識PPP的本質，回歸政府和社會資本合作的本源。民營企業的身份認定，在不同類型項目上獨資、控股或股比不低于35%的要求，在操作上如何與現行招標投標法、政府采購法銜接并落實，還需要在接下來的實踐中不斷摸索前行，也期待國家部委出臺更加具體的配套文件為市場提供更清晰的指導。

5 新機制要求加強項目建設實施管理和運營監管

穩經濟、謀發展是我國經濟政策的主旋律。今年7月份，中共中央國務院發布了《關于促進民營經濟發展壯大的意見》，激發民營經濟活力，鼓勵民企深度參與到國民經濟建設中，此次新機制正是在該背景下出臺的。根據國際經驗，民營企業是參與政府和社會資本合作的主要力量，但在其以盈利為導向的前提下，易產生與公共利益的沖突，需要設置激勵相容機制。

一方面新機制在鼓勵民企參與項目的同時，需要地方政府有關部門加強對項目的建設實施管理和運營監管，嚴格按合同履約，并將針對項目建設、運營情況組織驗收、評價。未來，各地政府部門應該要強化管理與考核，避免“為考核而考核”，虛化、弱化甚至異化績效考核，確保公共產品和服務的高質量供給。另一方面，新機制鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。

6 拉長期限，做好要素保障和融資支持

新機制下，“特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外”，這是在《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（25號令）基礎上的一次突破，為特許經營者更好地收回投資創造了更有利的條件，將更有利于使用者付費項目的包裝和實施。

同時，新機制要求做好要素保障和融資支持。國家將探索分層設立國有建設用地使用權，并鼓勵金融機構采用預期收益質押等方式為項目提供融資支持，為符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。

中化商務自2004年承接首個垃圾焚燒發電項目特許經營模式咨詢業務開始，深耕基礎設施和公用事業領域近20年，完成特許經營模式項目300余個，為全國200余個地方政府提供可行性研究報告編制、特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議編制、項目實施監管、項目財務測算、績效評價、中期評估、后評價等咨詢服務，在環保領域確立了咨詢引領地位。產業咨詢團隊通過豐富的理論基礎和實踐經驗，因地制宜為客戶提供“咨詢+投資+產業”一體化解決方案，持續構建城鄉基礎設施領域一流智庫。