財政部11月18日發布《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）（以下簡稱“《通知》”），從做好項目前期論證、推動項目規范運作、嚴防隱性債務風險、保障項目陽光運行四個方面細化了PPP監管要求。《通知》是對今年四月份中央財經委員會第十一次會議提出的“要推動政府和社會資本合作模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營”要求的細化落實。
在具體內容上，《通知》是對《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）等文件的提煉，但就實質內容而言，《通知》并無突破性調整，更多的是對PPP項目的適用范圍、各有關主體職責、財政承受能力的10%紅線、項目庫規范管理、項目入庫聯評聯審機制、社會資本資格范圍、存量資產轉讓項目運作、項目績效管理、履約管理、合同審核、執行信息復核、預算管理、信息公開、財承動態監測、信息監管等和新要求進行了再次強調和重申。不過，《通知》措辭更加嚴厲， “不得”、“嚴禁”、“嚴守”、“負責”等字眼共出現40余次。
相較于以往發布的文件，《通知》主要有以下三點亮點內容：
01 嚴守財承10%紅線
《通知》強調了財承10%的紅線，并對“借用”未受益地區財政承受能力空間、“報小建大”等規避財承10%紅線的情形明文禁止，進一步規范財承工作。此前，很多專家學者建議以省為單位統籌使用財承10%的額度，但《通知》并未采納。
02 嚴控隱性債務風險
《通知》要求地方財政部門加強PPP項目入庫審核與地方政府隱性債務風險防范工作協同和信息共享，按照穿透式監管原則審核項目是否存在增加地方政府隱性債務的情形，嚴禁向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。
03 限制地方國企參與身份
《通知》提出，“地市級、縣區級地方人民政府實際控制的國有企業（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，不得作為本級PPP項目的社會資本方”，TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，并要求地方財政部門應會同有關方面加強對PPP項目社會資本方資質的穿透管理，防止內幕交易、關聯交易，防止政企權責不清和地方保護主義。
在當前經濟增速緩慢，急需提振各類需求來促進經濟增長的形勢下，很多專家學者建言獻策希望適度放開地方政府的手腳，提高PPP占財政支出的比例。然而，在《通知》中，我們沒有看到對于PPP模式放松管控的跡象，而是一如既往的強調了PPP財政承受能力10%的紅線、嚴防隱性債務風險、入庫審批管理、項目績效管理等要求，并進一步完善了操作中不明確的地方。究其原因，主要有三點：
01
一是對于控制金融風險的決心堅定。近年來，國內外的分析者開始采用宏觀杠桿率（債務總額/GDP）來衡量國家債務水平，即國家債務負擔的大小。根據央行相關統計數據，2021年末我國宏觀杠桿率是272.5%，比2016年末上升了23.9個百分點，五年年均上升約4.8個百分點。2022年第三季度，我國宏觀杠桿率進一步上升到是273.9%。從宏觀角度看，國家債務水平較高。另一方面，截至2022年6月末，中央政府債務余額239091億元，全國地方政府債務余額347503億元，合計債務近60萬億元，預計2022年債務占GDP的比重或許將接近或突破50%。從上述數據看，政府端的債務負擔較重，而從PPP的回報機制看，政府付費或可行性缺口補助為主導，存在對地方政府財政能力的透支。
02
二是初心不改，強調項目實施基礎，貫徹ESG等新發展理念，重視PPP的高質量發展。
在早期PPP模式的推進中，一些地方為了追求項目數量和投資的規模，盲目上項目，未開展充分的前期論證，不考慮建設條件是否成熟，不考慮項目的實際效果、可持續性、收益情況。
《通知》中明確要求，“項目實施機構應會同有關方面依法依規做好項目規劃、立項、用地、環評等前期工作，科學編制項目實施方案，合理設置項目風險分擔機制和投資回報機制，探索開展綠色治理（ESG）評價，充分挖掘項目潛在經濟效益、社會效益、環境效益，算好整體賬和長遠賬，持續增強項目決策的科學性、嚴謹性、規范性。”
03
三是回歸PPP模式的市場化改革屬性，推動有為政府和有效市場更好結合，避免出現地方主管部門實施、平臺公司操作的政企不分現象，保障社會資本充分競爭。
總之，從世界各國經驗看，PPP作為基礎設施和公共服務項目的一種市場化實施模式長期存在，具有降低全壽命周期成本、轉變政府職能、發揮政企雙方優勢、合理分配風險等優點，在理性應用、規范實施、發揮PPP模式的長效機制的前提下，仍然可以作為政府擴大有效投資、提升公共服務質效的一種常態化的方式。
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